Yeni Kamu Yönetimi Japonya Uygulamaları | Makale

Yeni Kamu Yönetimi Japonya Uygulamaları

GİRİŞ

Kamu yönetiminde yeni bir paradigma olarak görülen Yeni Kamu Yönetimi (artık YKY denilecektir) 1980’lerde ortaya çıkmıştır YKY terimi İngiltere ve Yeni Zelanda’da kamu sektörü reformlarını belirtmek amacıyla daha çok 1990’ların başında kullanılmıştır Bu ülkelerde hükümetlerin örgütlenmesinde ve yönetimlerinde görülen değişimlerle ilgili tartışmalara yeni boyutlar kazandırmak amacıyla gündeme gelmiştir YKY ilkeleri genel olarak; çıktı kontrolüne vurgu, klasik bürokratik örgütlerin ayrıştırılması, yönetsel otoritenin devri, piyasa ve yarı piyasa odaklı mekanizmaların ve müşteri odaklı hizmetlerin gündeme gelmesi şeklinde özetlenmektedir (Hood, 1991:4-5; OECD, 1995:8,15) Örneğin bu dönemde İngiltere’de kamu hizmetinin verimliliğine ve kalitesine yönelik uzun süreli eleştiriler, yüksek oranda işsizlik ve enflasyon gibi sorunlarla hükümetin ilgilenmesi için, kamuoyu baskısı artmıştır Başbakan Thatcher her zaman yapmak istediğini açık sözlü olarak belirten birisi olarak, yönetimde değişiklik konusunda çok istekli davranmıştırYKY hareketi esas ivmesini 1990’ların başında kazanmıştır ABD’de bu hareket Başkan Clinton Yönetimi tarafından uyarlanmıştır O dönemde ABD’nin dinamik bir ekonomisi olmasına rağmen ülkede İngiltere’deki gibi sorunlarla karşı karşıya kalınmıştır Ülkede YKY uygulamaları “Yeniden Yapılanma” sloganı altında (Osborne-Gaebler, 1992) Başkan yardımcısı Al Gore’un “Ulusal Performans Değerlendirme” programı kapsamında şekillenmiş ve uygulanmıştır 1990’larda birçok OECD ülkesinde görüldüğü gibi artan ülke borçları ve OECD’nin gündeme getirdiği dışsal çevresel değişimler (OECD, 1995:21), yetki devirleri, uluslararasılaşma, gündeme, kamu sektöründe değişimi ve bu kamu sektörünün bu gelişimlere uyması gerektiği hususunu getirmiştir OECD, Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu gibi çok uluslu yapılanmalar, YKY’nin dünya çapında gelişmesinde ve birçok ülkeye yayıl-masında etkili olmuşlardır YKY hareketi yaygınlaşırken 1990’ların ortalarında az sayıda Japon bilim adamı tarafından da tartışılmaya başlanmıştır 1990’ların sonlarında yaygınlaşan kamu sektörü reformu sürecini ülkede kararlılıkla sürdüren o dönemin Başbakanı Hashimoto (1/1996-7/1998) yaptıklarıyla YKY reformlarının Japonya’da uygulanmasına büyük katkı sağlamıştırBu çalışmada YKY’nin ilkelerini, analitik teorilerini ve bunlarla ilgili eleştirileri de kapsayan konular tartışılıyor Sonra YKY reformları ile Japonya’nın tanıştığı ortamın şartları inceleniyor ve bu alanda gündeme gelen YKY reformları ele alınıyor Bu makalede ayrıca YKY reformları karşısında tipik Japon özellikleri de irdelenerek, bu konuda gelecek için öngörülerde bulunuluyorÇALIŞMANIN ÖNEMİ

Çalışmanın önemi ile ilgili söylenebilecek ilk söz, en başta birçok ülkede YKY ilkelerinin kamu sektörü reformlarına yönelik olarak etkin bir şekilde uygulanıyor olduğudur Bu durumu YKY ilkeleri ile tanışan ülke sayısının her geçen gün artması da pekiştirmektedir Bundan dolayı YKY son dönemlerde yeniden yapılanma hareketleri arasında çok önemli görülmektedir Daha önce de belirtildiği gibi, OECD, Dünya Bankası, Uluslararası Para Fonu gibi kuruluşlar tüm dünyada YKY’nin savunulmasında ve desteklenmesinde oldukça istekli davranmaktadırlar Böylece YKY sadece Avustralya, Kanada, Yeni Zelanda, İngiltere ve ABD gibi gelişmiş OECD ülkelerinde değil aynı zamanda Hindistan, Jamaika, Tayland gibi gelişmekte olan ülkelerde de ilgi görmektedir (McCourt, 2002:ch14; Talbot ve Pollitt, 2000:3) Bu eğilim YKY ilkelerinin gelecekte birçok ülkede daha da fazla yaygınlaşacağının güçlü bir göstergesi olarak değerlendirilmektedir Diğer taraftan, bu gelişmelere rağmen YKY ilke-lerinin Japonya’da uygulanması henüz tam olarak yaygınlaştırılamamıştır Maa-lesef ülkede çok az bilim adamı bu konuya ilgi göstermiştir Hood (1995a :110) Japonların diğer OECD ülkelerini YKY ilkelerini uygulama konusunda yakından izlemediklerini belirtiyor Ülkede ekonomik konularda yeniden yapılanma gibi konularda da yasal düzenlemelerle çok bağlı kalınmadığını ve bundan dolayı da yerleşmiş kuralların değişmesi konusunda bir baskı olmadığını da söylüyor YKY ilkeleri, sorumluluğun korunması, çıktı ve verimlilik kontrolü gibi sözleşmecilik sistemini gerektiren uygulamaları öngörüyor Bununla beraber Japon ticari gelenekleri sürekli yazılı sözleşmelere dayalı olamayabiliyor Genelde bireylerle kuruluşlar arasında uzun dönemli ilişkiler, karşılıklı güvenle sürdürülüyor Hood detaylı olarak, bu faktörlerin Japonların diğer OECD ülkeleri gibi YKY reformlarını uyarlamada sorunlarla karşılaşmalarına neden olduğunu anlatıyor Buna ek olarak Pollitt (1998:48-49) Japonların Almanlar gibi YKY reformlarına karşı ihtiyatlı ve de ilgisiz olduk-larını söylüyor O bu yargıya da OECD tarafından Ocak 2000’de düzenlenen PUMA (Kamu Yönetimi) konferansında tanıştığı Japon ve Alman katılımcılarla yaptığı görüşmeler sonucu ulaştığını söylüyor Günümüzde özellikle bu konuyla ilgilenen akademisyenler Asya’nın en gelişmiş ülkesi olarak Japonya’da YKY konusunda neler yapıldığını merak ediyorlar Diğer Asya ülkelerine, YKY reformları, yardım programları aracılığıyla Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu tarafından tanıtılmış durumda Prof Pollitt, kendisiyle yapılan bir söyleşide (Ocak 2000) batılı akademisyenlerin Japon YKY uygulamalarını öğrenmelerindeki en önemli engelin dil olduğunu söylüyor Bundan dolayı bu araştırma, söz konusu bu analizleri de kolay anlaşılabilecek biçimde ortaya koyuyorYKY’NİN ORTAYA ÇIKIŞI

Kamu yönetimine YKY yaklaşımı, kamu yönetiminin örgütlenmesinin temel ilkesi olarak görülen bürokrasinin kritiğine dayanan bir bakış açısı (Dunleavy, 2001) olarak görülmektedir Mevcut şekliyle bürokrasi, halkı beklentilerinden uzaklaştıran, en tepedeki karar verme süreçlerini kapsayan, kararlılığa dayalı ve karmaşık kural tabanlı sistemlere dayanmaktadır YKY hareketinin odağı ise, özel sektör örgütlenmesi ve yönetim modelinin kamu sektöründeki aynasının kritiğidir (Dawson ve Dargie, 2002:35) Hareket özel sektörün ve özel sektör yönetim tekniklerinin kamu sektöründen ve kamu yönetiminden üstün olduğunu öngörmektedir (Metcalfe, 1989) Günümüzde bir-çok ülkede kamu yönetimi katı, bürokratik, pahalı ve verimsiz (Pierre, 2000:5) kalırken, özel sektör, iddia edildiği gibi radikal değişime zorlanmıştır Çünkü 1980’lerden itibaren bir çok şirket uluslararası düzeyde yoğun rekabet ortamında kalmışlar ve yeni fırsatlar aramaya başlamışlardır Deal ve Kennedy (1982) de ayrıntılı bir şekilde tartıştıkları gibi yönetimde yenilik, özel sektör için çok önemsenmiştir (Peters ve Waterman, 1982) Hükümetler, rekabet, sosyal tercih olarak piyasa mekanizmaları benimsemek, girişimci ruha saygı duymak (deLeon ve Denhardt, 2000:90; Kamensky, 1996:251) gibi ekonomik piyasa değerlerini ve tekniklerini uyarlama konusunda kendilerini görevli saymışlardır 1990’dan beri, kamu sektörlerinin, kamu ile özel sektör arasında temel farklılıklar olduğu şeklindeki basit öngörülerin de ötesinde birşeyler yapmak zorunda hatta mümkün olduğunca kamu sektörünün, özel sektör yönetiminin en iyi uygulamalarını yakından izlemesi gerektiği hususunda yaygın bir kanı oluşmuşturYKY’NİN İLKELERİ

YKY; politika tercihleri, kamu yönetiminin kuramsal ekonomisi, örgüt-lenme ve yönetim dizaynı gibi oldukça kapsamlı ve çeşitli anlamlara vurgu yapan bir şemsiye (Metcalfe, 1998:1) kavram olarak tanımlanmaktadır (Barza-ley, 2002:15) Bundan dolayı YKY’nin kapsamı, anlamları ve içerikleri ile ilgili uzun süredir devam eden tartışmalar bulunuyor (Dunleavy ve Hood, 1994:9; Hood, 1995b:94) Fakat temel bazı ilkeler üzerinde bilim adamları anlaşmış durumda Hood’a göre (1991:4-5; 1995:96) bu ilkeler yedi temel doktrin üzerinde birleşiyorlar:

1- Aktiflik, açıklık, yönetmeyi başarmaya dönüklük, yetki devri, takdir hakkı gibi profesyonel yönetim yeteneklerine vurgu

2- Başarı göstergelerinin ve amaçlarla hedeflerin açık olarak belirlenmesi suretiyle belirli performans ölçüm standartlarının konması3- Girdi kontrolü ve bürokratik süreçlerden uzaklaşılarak, niceliksel performans göstergeleriyle ölçülen çıktı kontrolüne güvenmek

4- Birleştirilmiş yönetim sisteminden ayrılmış ve yerelleşmiş kamu sektörü birimlerine yönelmek

5- Sözleşmeciler aracılığıyla yüksek standartlar koymak ve daha düşük maliyetler için kamu sektöründe rekabeti yaygınlaştırmak

6- Kısa dönemli istihdam sözleşmelerini ve stratejik planları geliştirmek, performans anlaşmaları yapmak gibi özel sektör yönetim uygulama-larına vurgu yapmak

7- Maliyetleri düşürmeye, verimliliğe, kaynak kullanımında tasarrufa ve “en az ile en çok işi” yapmaya vurgu yapmak (Hood 1991:4-5)

Yönetimle ilişkilendirerek YKY ilkelerini analiz ettiğimizde; birinci ilkenin, yönetim üzerinde durarak yöneticilere yönetme örgürlüğü vererek üst düzey yöneticilerin takdir hakkını genişletmeyi ve bu şekilde kamu kuru-luşlarını daha iyi kontrol edebilmeyi öngördüğünü (Hood, 1991:4) görüyoruz Burada vurgu, aktif yönetimin personel yönetiminde ve politika becerilerinde yoğunlaşıyor Vurgu kamu sektöründe klasik bürokratlardan çok takdir hakkı olan özerk üst düzey yöneticiler üzerine yapılıyor (Hood, 1995b:96-97) Burada güç dağıtımından çok sorumluluğun açık olarak belirlenmesi gerekiyor Ayrıca YKY, altıncı ilkede de belirtildiği gibi, özel sektörden yetenekli personelin transfer edilmesinin de kamu sektörü için etkin bir araç olacağını gösteriyor Kamu sektörü üst düzey yöneticileri, aynı özel sektör yöneticileri gibi profesyonel yönetim becerilerine sahip olmalı ve bu yeteneklerini örgüt yönetiminde esnekliği sağlamakta ve personel istihdamı ve motivasyonunda kullanmalıdırlar Yöneticilere takdir hakkı tanınması ve esneklik sağlanmasının bir sonucu olarak da; üçüncü ilkede belirtildiği gibi, YKY sonuç odaklı olunmasını ve örgütün ve çalışan personelin performans hedefleri geliştir-melerini gerektiriyor Bu durum doğal olarak geleneksel girdi kontrolleri ve kural odaklı yönetim sürecini kesintiye uğratıyor Çünkü uygulamada kaynak tahsisi ve ödüller açıklık ve sorumluluk yaygınlaştırılabilsin diye ölçülen performansa bağlı kılınmıştır (Hood, 1991:4) Programların ve politikaların performanslarının değerlendirilmesi ise daha sonra da tartışılacağı gibi kamu sektörü reformlarının özünü oluşturuyorYKY öncesinde çıktılar, kamu hizmetini alanlar olarak vatandaşlar için çok önemli görülmekteydi Vatandaşlar ayrıca kapasitelerine göre hizmet sağlayı-cılar olarak uygulanan politikalardan sonuç almak istiyorlardı Bununla beraber klasik uygulamada girdiler ve süreçler çıktılardan daha çok dikkat çekmektedir Çünkü objektif bir şekilde kamu hizmeti çıktılarını ölçmek çok zor görül-mektedir Ayrıca kamu tasarrufunun sağlandığı demokratik kontrol sürecine de burada ihtiyaç duyuluyor YKY’ne dayanarak sonuca yönelik odaklaşma ol-ması, geleneksel sıkı girdi kontrolünün öneminin azalmasına yol açmıştır Diğer taraftan çıktıya yönelik sorumluluk, hedeflerin açık olarak belirlenmesi, başarı göstergeleri ve performans ölçümü, Hood’un ikinci ilkesinde bahsettiği amaçlara göre yönetimin göstergeleri ve standartları olarak kabul edilmektedir James Wilson (1989:25-26) geleneksel bürokrasiyi, “hedefler üzerinde köprü oluşturmak” şeklinde tanımlarken, YKY, hedeflerin, amaçların ve performans ölçümü göstergelerinin açıkça tanımlanmasını gerektiriyorHood’un dördüncü ilkesi, ayrışmaya/yerelleşmeye vurgu yaparak geleneksel tekçi bürokratik birimleri, daha iyi ve etkin bir şekilde yönetebilen özerk yapılara bölüyor (Hood, 1991:5; Hood, 1995b:95; Pollitt, 1995:134) Politika yapımı ile politika uygulamayı birbirinden ayıran kurumsallaşma süreci, daha sonra da tartışılacağı gibi, YKY’nin bu ayrışma/yerelleşme ilkesinin bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır Yerelleşmenin amacı, yönetilebilir birimler oluşturmak, otoriteyi dağıtmak, vatandaş taleplerini yansıtan, esnek ve hızlı kararlar alabilmektir Peters ve Waterman (1998:XVI) mükemmelliliğin küçük, rekabetçi birimlerle oluşan ve müşteriye hizmet arzusu içinde olan, ürettiği üründen zevk duyan, tutkuyla üretim yapan birimler sayesesinde oluşacağını söylüyorlar Bu ilkeye uygun görülebilecek, Japon otomobil firması Toyoto tarafından ortaya çıkarılan, kararların çalışanlarca alınmasına neden olan ve yetki devrini öngörerek çalışanların yönetime katılmasını gerektiren “kanban sistemi”, ülkede kısa sürede yüksek üretim ve verimlilik düzeyine ulaşılmasını sağlamıştır Buna ek olarak yerelleşme de, bölgeden bölgeye çok farklılaşabilen vatandaş talep ve önceliklerini gösteren etkin bir sistem olarak değerlendirilmektedir Kamu hizmetlerini satın alanlardan hizmeti sağlama fonksiyonunu ayırmak şeklinde tanımlanan yerelleşme(Pollitt, 1995:134), daha çok yarı sözleşmecilik ya da yarı piyasa sistemi şeklinde fonksiyonlara ayrılması olarak görülmektedir (Dunleavy ve Hood, 1994:9) Yarı sözleşmecilik sistemi, hizmeti satın alanlarla (politika yapanlar) onlara hizmet sağlayanlar (politikayı yürüten kuruluş) arasındaki ilişkilerin tanımlanmasında kullanılan bir araç olarak kabul edilmektedir Bu süreç yarı piyasa sisteminde dahi tek bir hizmet sağlayıcının olduğu piyasanın nasıl değiştiğini çok güzel göstermektedirBüyük rekabet ortamıyla tanışılması, Hood’un beşinci ilkesi olarak hizmet paylaşımında hem kamu sektörü kuruluşlarında hem de kamu sektörü kuruluşlarıyla özel sektör arasında artan rekabeti göstermektedir (Hood, 1995b:97; Kaboolian, 1998:190) Geleneksel olarak organize olmuş ve yönetilmiş kamu hizmetleri, her zaman için tekelleşme eğilimindedirler ve belirlenmiş hizmet sağlayıcılarına tahsis edilirler YKY ise bunun karşısında kamu sektöründe daha rekabetçi yönetim tarzlarını tanıtma amacındadır ve içsel pazarlar oluşturmak istemektedir (Walsh, 1995:26-27, 138-139) Çünkü verimsiz tekelleri bu şekilde çapraz rekabetçi hizmet sağlayıcıları kullanarak ve hizmet sağlayıcıları için gerekli performans kriterlerini belirleyen dönemlik sözleşmeler kullanarak kaldırmak istemektedir Bu şekildeki rekabet kavramı, dönemlik sözleşmeleri ve yeni personel istihdamı politikalarını gündeme getirerek, özellikle insan kaynakları yönetimi alanında oldukça etkili olmuşturRekabetle tanışılması Hood’un son listesinde de belirtildiği gibi kaynak kullanımında da bir cimriliğe neden olmuş ve ayrıca vatandaş taleplerine sorumluluk ilkesinin bir gereği olarak kamu hizmetlerinin kalitesini geliştirmiştir Dunleavy ve Hood’un da belirttikleri gibi (1994:9) çapraz hizmet sağlayıcıları arasında rekabet oluşturmak, vatandaşların (tüketicilerin veya kullanıcıların) bir hizmet sağlayıcısından diğerine geçebilmesine imkan vermekte ve özel sektörde olduğu gibi daha rahat hareket etmelerini sağlayarak, bu şekilde söze bakmadan hizmetin işleyişini değerlendirebilmelerine ortam hazırlamaktadır