Yasama İşlemleri

Yasama İşlemleri

I-Kanun:

Türk hukukunda kanunun maddi anlamda değil ancak şekli anlamda tanımlanabileceği yasama yetkisinin de genel ve sınırsız olduğu yukarıda belirtilmiştiBu iki ilke kanunun ne konusu ne de hukuki mahiyeti açısından tanımlanmasının mümkün olduğunu ortaya koymuşturBununla birlikte şekli kanun anlayışını kabul eden yazarlar da yasama organının istisnasız her türlü hukuki işlemi kanun biçiminde yapamayacağını kabul etmekte,görüşlerini bir takım istisnalarla yumuşatmaktadırlarÜzerinde herkesin birleştiği bir istisna yasama organının maddi bakımdan yargı işlemi niteliğinde bir işlemi kanun biçiminde yapamayacağıdırAncak istisnalara şüphesiz bundan ibaret değildirŞekli kriterciler bir kısım yürütme işlemlerinin de kanun biçiminde yapılamayacağını kabul etmektedirlerYürütme mevcut kanunların uygulanması veya uygulanmasının sağlanması demek olduğuna göre kanunları uygulayıcı işlemlerin yasama organı tarafından yasama organı tarafından yapılmasına imkan yokturDiğer bir deyimle Türkiye’de yürütme organının mahfuz bir düzenleme yetkisi olmamakla birlikte mahfuz bir düzenleme alanı vardırO da yürürlükteki kanunların uygulanmasıdırYasama organı bu alana müdahale edemezGene hukukumuzda belli bir kişiye kanunla mükellefiyet yüklenemeyeceği kuşkusuzdurBu gerçek kanunların mutlaka kural işlem niteliği taşıması gerektiği görüşüne değil hukuk devleti ve kanun önünde eşitlik ilkesine dayandırılmaktadırBelli bir kişiye kanunla yükümlülük yüklenemeyeceği gibi belli bir kişiyi kanuni yükümlülüklerden kurtaran bir kanunun da çıkarılmaması gerekir

II-Özel Nitelikli Kanunlar:

Anayasamız kanun biçiminde yapılan bazı yasama işlemlerini taşıdıkları özel nitelikler sebebiyle özel bir görüşülme usülüne hatta özel bir hukuki statüye tabi tutmuşturBunlar bütçe ve kesinhesap kanunları ile milletlerarası antlaşmaların uygun bulunması hakkındaki kanunlardır

1-Bütçe Kanunu:

Bütçe kanunun hukuki mahiyeti bakımından bir kural-işlem değil devlete ve diğer kamu tüzel kişilerine kamu harcamalarında bulunmak ve kamu gelirlerini toplamak konusunda belli bir süre için yetki veren bir şart-işlemdir Anayasamızda bütçenin yıllık olması ilkesi kabul edilmiştirBütçe kanunun özel hukuki niteliği dolayısıyla bu kanuna bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı gerek 1961 gerekse 1982 anayasalarında belirtilmiştirŞüphesiz bu hüküm bütçe kanunun ile mevcut olan kanun hükümlerinde açık veya zımni değişiklik yapılmasını veya mevcut kanun hükümlerinin kaldırılmasını da yasaklamıştır

Bütçe kanunun hukuki rejimi yönünden bir kanun olmakla beraber bunun taşıdığı özellikler nedeniyle anayasa bütçenin görüşülmesini ve kabulünü diğer kanunlar hakkındaki genel hükümlere tabi tutmamış bu konuda özel bir yöntem benimsemiştir(mad162/1-2)Bütçe komisyonunun oluşmasında iktidar partisi grubuna en az 25 üyelik verilmesi hükmü “içtüzük hükümleri siyasi parti gruplarının Meclisin bütün faaliyetlerine üye sayısı oranında katılmalarını sağlayacak yolda düzenlenir” Yolundaki genel kuralın bir istisnasıdırHükmün amacı hükümetin genel siyasetinin bir aracı olan bütçe kanunun bütünlüğünün ve tutarlılığının Bütçe komisyonunda bozulmasını önlemektirBütçe komisyonu Bütçe kanun tasarısını 55 gün içinde görüşerek karara bağlarKomisyonun kabul ettiği metin de TBMM’de görüşülerek mali yılın başına kadar karara bağlanır1982 anayasası 61 anayasasından farklı olarak bütçelerde değişiklik yapılmasında uyulacak esasları da belirlemiştir(mad163)Bütçe kanununu diğer kanunlardan ayıran bir özelliği ise CB tarafından bir kere daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderilmesi hükmünün dışında tutulmuş olmasıdırBu hüküm (mad93) bütçe kanunun süreli niteliğinden kaynaklanmaktadırGerçekten bütçe kanunu mali yılbaşına kadar çıkarılamaması haline devlet faaliyetleri felce uğrayacaktırBuna karşılık bütçe kanunu denetim rejimi bakımından diğer kanunlarla aynı hükümlere tabi tutulmuşturBütçe kanununu şekil ve esas yönünden anayasaya aykırılığı yüzünden diğer kanunlarda olduğu gibi Anayasa mahkemesine başvurulabilir

2-Kesin Hesap Kanunu:

Bütçe kanununu kabul etme yetkisine sahip olan yasama meclisi,doğal olarak bu kanunun uygulanmasını denetleme yetkisine de sahiptirBütçenin denetlenmesi gelirlerin toplanmasının ve harcamaların bütçeye uygun olarak gerçekleşip gerçekleşmediğinin araştırılmasını içerirBu denetleme kural olarak TBMM adına bir anayasal kuruluş olan Sayıştay tarafından yapılır(mad160)TBMM’nin bütçenin uygulanışı üzerindeki denetimi ise kesinhesap kanunu tasarılarını kabul etmek suretiyle olurTBMM kesinhesap kanunu tasarılarını görüşüp kabul etmekle hükümeti ibra etmiş olurGörülüyor ki bütçe kanunları gibi kesin hesap kanunları da kanun biçiminde kabul edilmek ve kanun statüsüne tabi olmakla birlikte hukuk normu yaratan maddi anlamda kanun değildir

3-Milletlerarası Antlaşmaların Uygun Bulunması:

1982 anayasası (mad90) milletlerarası antlaşmaların uygun bulunmasına ilişkin 1961 anayasası hükmünü (mad65) “uygulamada iyi işlediği ve ihtiyaca cevap verdiği” gerekçesiyle aynen kabul etmiştirHer iki anayasanın benimsediği sistem antlaşmaların onaylanması yetkisini yasama ve yürütme organları arasında paylaştırmıştırAnayasamıza göre antlaşmaları onaylamaya yetkili makam CB’dirAncak CB’nin onay yetkisini kullanabilmesi kural olarak TBMM’nin onaylamayı kanunla uygun bulmasına bağlıdırAnayasanın antlaşmaların onaylanması konusunda kabul ettiği genel kural TBMM’nin bir kanunla önceden verdiği bir mezuniyete dayanarak onay işleminin CB tarafından yapılması olmakla beraber Anayasanın 90maddesinin 2 ve 3 fıkraları bu kurala iki istisna getirmektedir2 fıkrada bahsi geçen “antlaşmaların TBMM’nin bilgisine sunulması TBMM’nin antlaşma üzerinde herhangi bir işlem yapma yetkisi vermezYasama organı antlaşmayı uygun bulmazsa ancak bakanlar kurulu üzerinde siyasal denetim mekanizmasını harekete geçirebilir bu da antlaşmanın milletlerarası geçerliliğini ve bağlayıcılığını herhangi bir surette etkilemez
Anayasanın 90maddesinin son fıkrasına göre “usülüne göre yürürlüğe konmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedirBunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiası ile AY’ye başvurulamaz”Görülüyor ki bu fıkra antlaşmaların anayasaya uygunluğunun gerek soyut gerek somut norm denetimi yoluyla Anayasa Mahk Tarafından denetlenebilmesi imkanı vermemektedirBu yasaklayıcı hükmün bir yandan devletin milletlerarası sorumluluğuna meydan vermemek öte yandan Türkiye’nin devletler-üstü nitelik taşıyan dolayısıyla anayasamızın bazı hükümleriyle çelişebilecek olan milletlerarası kuruluşlara girebilmesini sağlamak gibi iki düşünceden kaynaklandığı söylenebilirKanun ile antlaşma arasında bir çatışma olduğunda mahkemeler milletlerarası antlaşma hükümlerine göre karar vermelidirler

Bir görüşe göre Antlaşmanın kendisi yargı organlarınca denetlenemezse de uygun bulma kanununa karşı AyMahk’ne onay kararlarına karşı da Danıştay’a dava açılabilirAnayasada bunu yasaklayan bir hüküm yoktur ve yargı denetimini ortadan kaldırması bakımından istisnai nitelik taşıyan anayasa hükmünü daraltıcı bir şekilde yorumlamak gerekirBuna karşılık böyle bir yorumun Anayasa tarafından yasaklanan yargı denetiminin usül saptırması yoluyla gerçekleştirilmesi anlamına geleceği ileri sürülebilirFransız hukukunun “ayrılabilir işlem” kavramından esinlenerek denilebilir ki “eğer uygun bulma kanunu onaylanmasını uygun bulduğu antlaşmadan ayrılabiliyor,bağımsız olarak kendi başına hüküm ifade edebiliyor ve iç hukuk düzeninde etki yapabiliyor ise bu kanunun anayasaya aykırılığı iddiası ile AYmahk’ne dava açılabilir Yok eğer tersi ise dava açılamaz”Uygun bulma kanunları hemen daima antlaşmanın uygun bulunduğunu gösteren basit bir hükümden ibaret olduğuna göre söz konusu ayrım gereğince AYmahkbaşvurabilme ihtimali son derce zayıftırBuna karşılık uygun bulma kanununun Anayasa Mahk’ince şekil yönünden denetlenebileceği savunulabilir;çünkü kanun şekil yönünden anayasaya aykırı olması halinde TBMM’nin geçerli biçimde ortaya çıkmış bir iradesi yokturBaşka bir deyimle yolsuz onay söz konusudur

Bakanlar Kurulunun onay kararnamelerine gelince bunların organik bakımdan birer idari işlem olmaları nedeniyle Danıştay’ın denetimine tabi oldukları bazı yazarlarca ileri sürülmektedirBu görüşe göre Danıştay antlaşma hükümlerinin anayasaya uygunluğunu inceleyememekle birlikte eğer bakanlar kurulu anayasanın ve kanunun kendilerine verdiği yetkileri aşmak suretiyle bir antlaşmayı onaylamışsa bu kararnameyi iptal edebilirBizce yolsuz onay durumunda mahkemelerin denetim yetkisi kural olarak var olmakla birlikte Anayasa 90maddesi son fıkrasınca onay kararnameleri Danıştay’ca denetlenemezÇünkü anayasa usülüne göre yürürlüğe girmiş milletlerarası antlaşmaların “kanun hükmünde “olduğunu belirtmiştirGerçi kanun hükmünde olanın onay kararnamesi değil antlaşmanın kendisi olduğu ileri sürülebilirAncak burada bu iki işlem birbirinden ayrılmaz niteliktedirOnay kararnamesinin iptali antlaşmanın da yürürlükten kalkması sonucunu doğurur ki bu da Danıştay’a kanun hükmüne bir işlemi ortadan kaldırma yetkisi tanımış olacaktırYürütme organının yetkilerini aşarak onaylaması halinde bizce yasama organı sadece siyasal denetim mekanizmalarını harekete geçirebilir

III-Parlamento Kararları

Parlamento kararları TBMM’nin kanun dışındaki bütün işlemleridirParlamento kararlarının konu yönünden çok çeşitli oluşları bunların tam bir tasnifinin yapılmasını da güçleştirmektedirBoudet parlamento kararlarını meclisin iç çalışmalarına ilişkin kararlar ve meclis dışındaki bir organın bir eylemini veya meclis dışındaki bir organ üzerindeki bir denetimi içeren kararlar olmak üzere ikiye ayırır

Yasama meclislerinin iç örgütlenişlerine ve çalışmalarına ilişkin kararlar parlamento kararlarının büyük bit bölümünü oluştururMesela TBMM kendi içtüzüğünü yapması veya değiştirmesi,kendi başkanını veya başkanlık divanını seçmesi bunlara örnektirBu kararların konuları anayasada hatta meclis içtüzüğünde sınırlandırılmış değildirMeclis kural olarak kendi iç örgütlenişi veya çalışmaları hakkında dilediği kararı alabilirŞüphesiz bu kararların bir içtüzük düzenlemesi niteliği taşıması ve içerik yönünden de Anayasaya aykırı olması halinde Anayasa Mahk’ince iptal edilmeleri mümkündür

Parlamento kararlarının ikinci bir bölümü yasama meclisinin yürütme organı ile ilişkilerini ilgilendirirParlamenter rejimin mekanizması içinde yasama meclisinin bu tür kararlar alması doğal ve zorunludurMesela TBMM tarafından Başbakan veya bakanlar hakkında meclis soruşturması açılması ve Yüce Divan’a sevk kararı (mad100) CB’nin vatan hainliğinden dolayı TBMM tarafından suçlandırılması kararı gibiAnayasamız gene bir kategori olarak parlamento kararlarını yargı denetimine tabi tutmuş değildirSadece bu kararlardan 2 türünün Anayasa Mahk’ince denetlenebileceğini anayasada açıkça belirtmiştirBunlar yasama meclisi içtüzükleri ile yasama dokunulmazlığının kaldırılması veya üyeliğin düşmesi ile ilgili kararlarıdırParlamento kararlarının bu iki istisna dışında yargı denetimi dışında bırakılmasının hukuk devleti açısından önemli bir sakınca olarak görülmesi abartılıdırHer şeyden önce vatandaşlar için uyulması zorunlu genel hukuk kurallarının bu parlamento kararları ile koyulamayacağı unutulmamalıdır

Parlamento kararlarının pek büyük bölümünün nitelikleri itibariyle kişi haklarını etkilemeyeceği açıktırİlk bakışta kişi haklarını etkileyebilecek gibi görünen olağanüstü hal ve sıkıyönetim ilan durumlarında ise iki hukuki işlemin birbirine eklendiği görülmektedirBunlardan birincisi organik bakımdan idari işlem olan BakKur kararı diğeri de bu kararın onanmasına dair TBMM kararıdır

IV-İçtüzük

Yasama meclislerinin kendi çalışmalarını düzenlemek amacıyla koydukları kurallara “içtüzük” denirDuguit içtüzüğü “her meclisin düzenini ve çalışma yöntemini belirleyen genel nitelikteki hükümlerin tümü” olarak tanımlamaktadırBu anlamda içtüzük her meclisin kendi kanunu olarak kabul edilebilirAnayasamıza göre (mad95/1) “TBMM çalışmalarını kendi yaptığı içtüzük hükümlerine göre yürütür”Meclislerin içtüzüklerini bizzat yapmaları onların diğer devlet organları özellikle yürütme organı karşısındaki bağımsızlıkların bir belirtisi ve sembolüdürBuna,yasama meclislerinin “yöntemsel bağımsızlığı” adı verilebilirAnayasada açık bir hüküm olmasa bile meclislerin kendi içtüzüklerini yapmak yetkisine sahip olduklarını kabulü gerekirÖte yandan içtüzükler aralarındaki bir takım benzerliklere rağmen kanun da değildirKanunlar iki meclisli bir sistemde meclislerin ortak iradesinin bir ürünü oldukları halde meclislerden her biri kendi içtüzüğünü yapmaya yetkilidirKanunla içtüzük arasındaki daha da önemli bir fark konu bakımından mevcut olan farktırKanunun vatandaşlar için haklar ve yükümlülükler yaratabilmesine karşılık içtüzükler kural olarak sadece yasama meclisi üyelerini bağlar ve meclis dışında bir uygulama alanına sahip olmaları düşünülemez

Yasama meclislerinin iç çalışmalarını düzenleyen metinler olarak içtüzükleri teknik yönleri ağır basan dolayısıyla siyasal önemi fazla olmayan hukuk kuralları saymak doğru değildirTersine içtüzükler meclis çalışmalarının etkinliğini ve verimliliğini meclis iradesinin gerçeğe uygun biçimde yansıyıp yansımamasını belirleyen iktidar-muhalefet ilişkilerini büyük ölçüde etkileyen temel siyasal önemde hukuk kurallarıdırYasama meclislerinin kendi içtüzüklerini yapma yetkilerinin bir sonucu da meclislerin bu içtüzükleri diledikleri zaman değiştirebilmesidirMeclisin varlığının dayandığı anayasal temeller devam ettiği sürece ve her meclisini kendi içtüzüğünü değiştirme hakkı da şüphesiz saklı kalmak kaydıyla bir içtüzük onu kabul eden meclisin görev süresinin bitiminden sonra da geçerliliğini korurİçtüzüklerin konusu yasama meclislerinin “çalışmaları” nın düzenlenmesidir(mad95/1)Bu nedenle içtüzüklere meclis çalışmalarıyla ilgili olmayan hükümler konulamazÖzellikle içtüzüklerin yasama meclisleri dışındaki kişileri bağlayıcı onlar bakımından yükümlülükler getirici kurallar koyamayacağında kuşku yoktur

İçtüzük ve içtüzük değişiklikleri TBMM üyelerince önerilirHalen yürürlükte olan Millet Meclisi içtüzüğünce (mad157)içtüzükte değişiklik yapılmasını öngören tekliflere “kanun teklifleri hakkındaki hükümler uygulanırBu teklifler anayasa komisyonunda incelendikten sonra bu komisyonun raporu esas olmak üzere genel kurulda görüşülür ve sonuçlandırılır”Genellikle parlamentoların yöntemsel bağımsızlığı ilkesi içtüzüklerin ve içtüzük uygulamalarının herhangi bir yargısal denetime tabi olmamalarını da içerirAncak TCAnayasası içtüzüklerin büyük siyasal önemini göz önünde bulundurarak onları anayasaya uygunluk denetimi bakımından kanunlarla esas itibariyle aynı hükümlere bağlamıştırBizim uygulamamızda AY Mahk’nin denetim yetkisi sadece içtüzük veya içtüzük değişikliği adını taşıyan ,işlemleri değil fakat mahkemenin “içtüzük düzenlemesi” niteliğinde gördüğü diğer meclis kararlarını da kapsamaktadırAnayasa Mahkbir meclis kararının içtüzük düzenlemesi niteliğinde olup olmadığını belirlerken ilgili kararın çözdüğü konu alınmasındaki erek (amaç) ve gördüğü işin niteliği kriterlerinden yararlanmaktadır