Bütçe Çeşitleri

1) TÜRK BÜTÇE SİSTEMİ
11 BÜTÇENİN ORTAYA ÇIKIŞI
A-BÜTÇE KAVRAMI
‘Bütçe’ kelimesi, Latince kökenlidir ve ‘çanta’ veya ‘torba’ anlamına gelen ‘bulga’ kelimesinden türemiştir Bu kelime, devlet bütçesi anlamında ilk olarak 17 Yüzyılda İngiltere’de kullanılmıştır ve İngilizce ‘budget’ olarak ifade edilmiştir İngilizce’deki ‘budget’ kelimesi, Fransızca’da ‘bütçe’ olarak telaffuz edilir ve bu telaffuzla Türk Diline girmiş bulunmaktadır
İngiltere’de bütçe görüşmelerinin başlayacağı gün, Maliye Bakanı, içinde devletin yıllık gelir ve giderlerinin yazılı olduğu belgelerin bulunduğu çanta ile parlamentoya gelirdi ve bu belgelerin parlamento üyelerine sunulmak üzere çantanın açılmasına, ‘opening the budget’ denirdiÇantanın açılması demek olan bu deyim, ‘bütçe kanun tasarısının yasama organına sunulması’ anlamına gelmektedir
Bugün dahi İngiltere’de Maliye Bakanı’nın bütçeyi parlamentoya sunuş konuşması, eskiden beri olduğu gibi, yine ‘opening the budget’ olarak ifade edilmektedir Böylece,İngiliz Dilindeki ‘butget’ kavramı, Türk Diline ‘bütçe’ şeklinde yerleşmiştir ve bu kelime devletin gelir ve giderlerinin yıllık tahminini gösteren belgeler anlamına gelmektedir
1 Ülkemizde, geçmişte bütçe tabiri yerine, ‘muvazene (denge) defteri ‘ yada ‘muvazene-i umumiye’ (genel denge) tabirleri kullanılmıştır Ancak 1864’den itibaren ‘muvazene-i umumiye’ tabirinin yanında ‘bütçe’ tabiri de kullanılmaya başlanmış ve daha sonra bu tabir,1876 tarihli Kanuni Esasi’de (Anayasada) yer almak suretiyle dilimize iyice yerleşmiştir
Halen yürürlükte bulunan ‘1927 tarihli ve 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu’nun bazı maddelerinde yine muvazene-i umumiye tabiri yer almaktadır Buna rağmen, bütçe tabiri artık genel bir tabir haline gelmiş ve dilimize iyice yerleşmiştir Bütçe tabiri yalnız başına kullanıldığında, akla genellikle devlet bütçesi gelmektedir Fakat devlet bütçesinin dışında, diğer kamu tüzel kişilerine ait özel bütçe çeşitlerinden ve hatta özel teşebbüs birimlerinin bütçelerinden dahi söz etmek mümkündür Ancak, biz burada esas itibariyle devlet bütçesi üzerinde duracağız
B-BÜTÇENİN TANIMI
Bütçe kavramını, önce genel olarak, daha sonra ekonomik ve hukuki açılardan aşağıdaki gibi tanımlamak mümkündür
Genel olarak bütçe, devletin gelir ve giderlerini gösteren bir belgedir Hukuki açıdan bütçe, kamu gelirlerini toplamak ve kamu giderlerini yapmak için, yasama organının yürütme organına verdiği yetkiyi gösteren bir kanundur Ekonomik olarak bütçe, devletin milli ekonomideki yıllık kaynak-kullanım dengesini gösterir Başka bir ifadeyle bütçe devletin, her yıl milli ekonomiden vergi ve benzeri yollardan ne kadar kaynak toplanacağını ve toplanan bu kaynakların nerelere sarf edeceğini gösteren bir belgedir
Bütçenin hazırlanması, uygulanması ve sonuçlandırılmasına ilişkin esasları düzenleyen 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu’nun 6Maddesine göre, ‘Bütçe, devlet daireleri ve bunlara bağlı kuruluşların bir yıllık gelir ve gider işlemlerini gösteren ve bunların uygulanmasına izin veren bir kanundur’
Bütçenin en önemli özelliği, devletin gelecek bir yıl içinde yapacağı giderleri ile bu giderleri karşılayacak gelir tahminlerini göstermesidir Başka bir ifade ile devlet, bütçe vasıtasıyla her yıl vergi ve benzeri yollardan GSMH ’dan alacağı payı ve kamu harcamaları yoluyla bunları sarf edeceği alanı belirler Bu özelliği dolayısıyla bütçe, devlet için önemli bir planlama aracıdır
Bütçenin bir başka önemli özelliği ise yürütme organına, devlet adına harcama yapma ve kamu gelirlerini toplama yetkisini vermesidir Yürütme organı, bütçe kanunu ile yasam organından aldığı izin ve yetki dahilinde harcama yapabilmekte ve harcamaların finansman kaynağı olan kamu gelirlerini toplayabilmektedir
Yürütme organı, bütçe kanunundan doğan yetki çevresinde devleti, kamu gelirleri bakımından alacaklı, kamu giderleri bakımından ise borçlu duruma sokabilmektedir
Bütçenin bazı temel özellikleri dikkate alındığında, bu özellikleri ifade eden kavramların başındaki harfe izafeten ‘bütçenin 4-T prensibi’nden söz edilir’ Bu prensipler, ‘tahmin’, ‘tahdit’ (belli bir süreyle sınırlı olma),’tevzin’(denklik) ve ‘tasdik’(onaylamak)tır

Buna göre, bütçe gelecek bir döneme ilişkin, devletin gelir gider tahminlerini gösterir Bütçe kanunu belli bir süreyi kapsar ve bu süre genelde bir yıldır Ancak, bir yıldan kısa süreli yada yıldan uzun süreli bütçelerde yapılmaktadır Bütçenin en önemli özelliklerinden biri, gelir ve gider bölümlerinin denk olması esastır Öte yandan, yasama organı tarafından tasdik edilmeyen bütçenin yürürlüğe girmesi mümkün değildir Belirtilen bu ilkeler, kuşkusuz devlet bütçesinin temel ilkeleridir Ancak, modern bütçelerin dayandığı ilkeler, yukarıda belirtilenlerden ibaret değildir Bütçeye ilişkin çok sayıda ilkeden söz edilebilir
C-BÜTÇENİN TARİHİ GELİŞİMİ VE BÜTÇE HAKKI
Devletin, varlığını ve görevlerini sürdürebilmesi mali araçlarla mümkün olmaktadır Bu yüzden devlet, tarih boyunca hem teşkilat yapısını hem de mali araçlarını geliştirmek zorunda kalmıştır
Kamu gelirlerinin devlet hazinesinde toplanması ve buradan kamu hizmetleri için harcanması, devletin ülke ve toplum üzerindeki egemenlik hakkının doğal bir sonucudur
Bütçe, devletin gelecek belirli bir dönemde yapacağı harcamalar ile bu harcamalar için sağlanacak finansman kaynaklarını gösteren önemli bir mali araçtır Devletin görevleri ve kamu hizmetlerinin nitelikleri değiştikçe bütçenin şekli ve nitelikleri de değişmiştir
Öte yandan, bütçenin gelişimi devletin yönetim şeklindeki değişikliklerden de etkilenmiştir Eski devirlerde, İngiltere ve Fransa gibi ülkelerde krallar, krallık hazinesine ait mülk gelirlerinin yetersiz kaldığı durumlarda halktan istedikleri ölçüde vergi ve benzeri gelirler toplayabiliyorlardı Sonraki dönemler de kamu giderlerinde meydana gelen artışlar karşısında, kralın mülk gelirleri yetersiz kalınca halktan daha fazla vergi talep edilmesi yoluna gidildi
Halkın vergi yükünün artırılmasına karşı gösterdiği tepki sonucu İngiltere’de 1215 yılında Kral John’a kabul ettirilen Magna Carda (Büyük ferman ) ile vergi toplamak parlamentonun iznine bağlandı
Daha sonra, 1688 yılında gerçekleştirilen ihtilali müteakip kabul edilen Bill of Rights (Haklar Kanunu ) ile vergi ve benzeri gelirlerin ancak parlamentonun onayı ile toplanabileceği prensibi tekrarlanmış ve önceden sadece kamu giderleri için kabul edilmiş olan bu ilke genişletilerek, kamu giderlerini de kapsamına almıştır
Bu suretle devletin gelir ve giderlerinin idaresi, o devletin halk temsilcilerinden oluşan parlamentosuna, yani yasama organına verilmiş oldu İşte bu durumun ortaya çıkması, yani devletin gelirlerinin toplanması ve giderlerinin yapılmasına ilişkin yetkinin kullanımı hususundaki olaylar, vergi ve bütçe hakkının ortaya çıkmasına neden olmuştur
Bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme ve onaylama hakkıdır Zamanımızda bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili organ olan parlamentoya,yani yasama organına ait bulunmaktadır
Tarihi gelişim sürecinde bütçe hakkının gelişmesinin, başlıca üç aşamada tamamlandığını söylemek mümkündür Bunlardan ilki, vergilerin parlamentonun onayından geçmek suretiyle yürürlüğe konulmasıdır Bireyler, sahip oldukları ekonomik değerlerin bir kısmını vergi olarak devlete verirken, bunun ne maksatla alındığını bilmek isterler Devler ise, aldığı vergileri nerelerde kullanacağını vatandaşlarına açıklamak zorunluluğu duyar Bunun sonucu olarak vergiler, Halkın seçtiği temsilcilerden oluşan parlamentonun onayından geçirildikten sonra uygulamaya konulur Bu suretle vergi, sonuçta halkın rızasına dayandırılmış olur Çünkü, parlamento seçim yoluyla halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşmaktadır Belirli aralıklarla yapılan seçimlerle halk parlamentoyu denetleme imkanına sahip bulunmaktadır
İkinci aşama giderlerin parlamento tarafından tasdikidir Devletin bireylerden toplamış olduğu vergi ve benzeri gelirleri, nerelere ve nasıl harcandığının bilinmesi için, bunların seçilmiş üyelerden oluşan parlamentonun onayından geçirildikten sonra ilgili yerlere sarf edilmesi bütçe hakkının bir sonucudur Devlet, harcamalarını bütçe vasıtasıyla, ilgili kamu kuruluşlarına tahsis ettiği ödeneklerle yapılır
Gelir ve giderlerin parlamento tarafından onaylanması suretiyle milletin rızasına dayandırılması hakkının elde edilmesinden sonraki aşama, gelir ve gider dengesinin belirli bir süre için geçerli olmasıdır Gerçekten, gelir ve gider dengesini yansıtan bütçenin, genellikle her yıl parlamento tarafından görüşülüp onaylanması sisteminin kabul edilmesiyle, bütçe hakkının nihai aşaması tamamlanmış oldu Özetle belirtmek gerekirse bütçe hakkı, bütçenin tasdik ve denetim hakkının millete ait olmasını ifade eder Demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olan ülkelerde oy verme hakkına sahip bütün vatandaşlar oyları vasıtasıyla bu hakları kullanmış olurlar
2-BÜTÇENİN FONKSİYONLARI
Devlet, toplumun ortak ihtiyaçlarını gidermek ve diğer kamu hizmetlerini görmek için yapacağı harcamaları ve bu harcamaların nasıl finanse edileceğini bütçe ile tespit eder Bu sebeple bütçe, toplum hayatı bakımından büyük önem taşır
Bütçenin toplum hayatının çeşitli yönlerini ilgilendiren değişik fonksiyonları vardır Aşağıda, bunlardan bazıları kısaca açıklanmışlardır
A-BÜTÇENİN İKTİSATİ FONKSİYONU
Bütçenin İktisadi fonksiyonu; devletin, temel iktisadi hedeflere ulaşmak için bütçeyi etkili bit araç olarak kullanmasını ifade eder
Büyüme, tam istihdam ve fiyat istikrarı ile gelir dağılımında adaletin sağlanması gibi temel iktisadi hedeflere ulaşılmasında devletin kullandığı araçların başında kuşkusuz bütçe politikaları gelir Devlet, iktisadi hayata esas itibariyle bütçe politikaları ile yön vermeye çalışır
Devlet, hazırladığı bütçe ile milli gelirin önemli bir kısmını vergi ve benzeri yollardan toplayarak, bunları kamu harcaması yoluyla tekrar ekonomiye aktarır Böylece devlet, bütçe aralığıyla ekonomideki kaynak dağılımına müdahale ederek, belli amaçlara ulaşmaya çalışır
Devlet başka toplumsal ve yarı toplumsal mal ve hizmetlerin üretimi için gerekli olan kaynakların temini olmak üzere, piyasa ekonomisinin çeşitli nedenlerle yetersiz kaldığı alanlara gerekli olan kaynakları, bütçe vasıtasıyla tahsis eder Bu yüzden, bütçenin önemli bir ekonomik fonksiyonu da kaynak tahsisidir
Öte yandan devlet, piyasa ekonomisi çerçevesinde gerçekleşen gelir dağılımına bütçe politikası ile müdahalede bulunabilir Örneğin, kamu gelirleri ile düşük gelir guruplarının daha çok yararlanacağı mal ve hizmetlerin üretimi sağlayabileceği gibi, bütçeye konulacak olan transfer ödenekleri, kamu gideri olarak düşük gelir gruplarına doğrudan aktarılabilir
Ayrıca, piyasada tam istihdam ve fiyat istikrarının sağlanması için yine bütçe imkanlarından yararlanmak mümkündür Şöyle ki, toplam talepteki yetersizlik, bütçeden sağlanacak kamu harcamaları ile telafi edilmek suretiyle istihdam seviyesi yükseltebileceği gibi, toplam talebin aşırı yükselmesi halinde, kamu harcamalarının kısılması vergilerin artırılmasıyla fiyat istikrarı sağlanmaya çalışılır Bütün bunlar bütçe politikalarında yapılacak ayarlamalarla gerçekleştirilebilir
B-BÜTÇENİN HUKUKİ FONKSİYONU
Bütçenin hukuki fonksiyonu, kamu harcamalarının yapılması ve kamu gelirlerinin toplanması kurallarını belirleyen bir kanun oluşturur
Bütçe ile yasama organı yürütme organına gelecek bir dönem için kamu gelirlerinin toplanması ve kamu harcamalarının yapılması yetkisini vermektedir Bu özelliğiyle bütçe bir kanundur Yürütme organı bütçe kanunundan aldığı izin ve yetkilere göre bir kısım işlem ve tasarruflarda bulunur Şöyle ki, yürütme organı bütçe kanunundan aldığı yetki çerçevesinde devleti gelirler bakımından alacaklı, giderler bakımından borçlu duruma sokabilmektedir
Bütün bu işlemler, tamamen hukuki düzenlemeler çerçevesinde yapılmaktadır Yürütme organı, kamu gider ve gelirlerine ilişkin yapacağı uygulamalarda bütçe kanunun ve diğer kanunların dışına çıkamaz
Bütçe, kamu idari birimlerin işlemlerini de düzenleyici bir fonksiyona sahiptir Kamu idari birimleri, yapacakları hizmetler için gerekli olan ödenekleri bütçe ile temin eder İdarenin her hangi bir kamu hizmeti için yapacağı harcamada kendisine tahsis edilen ödeneğinin üzerine çıkması mümkün değildir Kamu hizmetleri için yapılacak olan harcamalar, ancak bütçe kanunun getirdiği esaslar dahilinde gerçekleştirilir Bu bakımdan kamu idareleri ancak bütçenin izin verdiği ölçülerde gider ve gelir işlemlerinde bulunabilir
C-BÜTÇENİN SİYASİ FONKSİYONU
Bütçenin siyasi fonksiyonu, ülkeyi yöneten siyasi iktidarların topluma yaptıkları vaatleri bütçe imkanları vasıtasıyla yerine getirebilmelerini ifade eder
Kamu yönetiminin işleyişi bütçe ile mümkün olur Bütçeyi yürütme organı, yani hükümet hazırlar Yasama organı, hükümet tarafından hazırlanan bütçe tasarısını görüşür ve gerekli gördüğü değişiklikleri yapıldıktan sonra onaylayarak yasalaştırılır
Yasama organının bütçeyi görüşmesi sırasında, hükümet hazırlamış olduğu tasarıyı yasama organına karşı savunur Çünkü bütçe, hükümetin geleceğe ait programlarını ve izleyeceği siyaseti yansıtan bir araç niteliğindedir
Yasama organının bütçeyi görüşüp onaylama yetkisini elinde bulundurması aynı zamanda yürütme organını bütçe vasıtasıyla denetlemesi anlamına da gelir Şöyle ki, yürütme organı tarafından her mali yıl başından önce teklif edilen bütçe tasarısı yasama organınca, olduğu gibi veya değiştirerek kabul edilir veyahut da hiç kabul edilmeyerek reddedilirHükümetin hazırlamış olduğu bütçe tasarısının yasama organında önemli değişikliklere uğraması yada reddedilmesi halinde önemli siyasi sonuçlar doğacağı bir gerçektir Bu sebeple bütçenin siyasi fonksiyonu son derece önem taşımaktadır
Yasama organının yürütme organı üzerindeki üstünlüğü bütçe vasıtasıyla bir kez daha ortaya çıkmış olmaktadır Yasama organı, bütçe ile yürütme organına verdiği izin ve yetkinin nasıl kullanıldığını, gerek uygulama esnasında, gerekse uygulamanın sonunda ayrıca denetleme yetkisine sahiptir Bu husus, bütçenin yasama organı tarafından denetimi kısmında ele alınacaktır
D-BÜTÇENİN DENETİM FONKSİYONU
Bütçenin denetim fonksiyonu, kamu hizmeti veren kuruluşların, bütçe ile kendilerine verilen ödeneklerle hizmet amaçlarını ne ölçüde gerçekleştirildiklerinin denetlenmesini ifade eder Devlet, her yıl uygulamaya koyduğu bütçe ile kamu kuruluşlarının hizmetlerini yerine getirmesi için onlara kaynak ayırır Mali yıl içinde kullanılan kaynaklar, mali yılın sonunda ‘kesin hesap kanunu’ ile yasama organının onayından geçer Bu yönüyle yasama organı, bütçe kanunu vasıtasıyla hangi kamu hizmeti için ne kadar kaynak kullanılacağını belirlediği gibi, bunların yerinde kullanılıp kullanılmadığını da denetleme yetkisine sahiptir
3-BÜTÇE TEORİLERİ
Bütçenin fonksiyonlarında zaman içinde meydana gelen gelişmelere paralel olarak, ülke ekonomisinde arzu edilen temel amaçlara ulaşmada devlet bütçesinin nasıl kullanılması gerektiği hususundaki görüşlerde de değişmeler olmuştur
Bu şekilde ortaya çıkan başlıca bütçe teorileri aşağıdaki gibidir
A-KLASİK BÜTÇE TEORİSİ
Klasik iktisat teorisine dayanan klasik bütçe teorisi, dar hacimli bir devlet bütçesini savunmaktadır Bu teoriye göre, devletin iktisadi hayattaki faaliyetleri, toplumun iç ve dış güvenliğini sağlamakla sınırlı olmalıdır Bu nedenle, kamu harcamaları mümkün olduğu ölçüde az olmalıdır Vergiler, sınırlı düzeyde, yapılması gereken kamu harcamalarını karşılayacak düzeyde tutulmalıdır
Klasik bütçe teorisine göre, kamu harcamalarının ve kamu gelirlerinin gösterildiği devlet bütçesi, her yıl mutlaka denk olmalıdır Bu görüşü savunanlar devletin borçlanma ve para basımı yoluyla kamu harcamalarını finanse etmesine karşıdırlar Bunlara göre, kamu harcamalarının düzeyi, mutlaka vergi ve benzeri normal kamu gelirleri kadar olmalıdır
Klasik iktisatçılar, sadece bütçe açıklarına değil, bütçe fazlasına da karşıdırlar Zira, bütçe fazlası demek, devletin daha çok vergi alması demektir Daha çok vergi demek, bireylerin elinde daha verimli olarak kullanılabilecek olan kaynakların, verimsiz kullanılmak üzere, zorla devlet tarafından alınmasından başka bir şey değildir
B-DEVRİ(KONJONKTÜREL)BÜTÇE TEORİSİ
Devri bütçe teorisi, devlet bütçesinin, ekonomideki devri hareketlerdeki olumsuzlukları (konjonktürel dalgalanmaları ) en az seviyeye indirecek bir şekilde hazırlanmasını ifade eder Devri hareketler, ekonomik faaliyetlerin hacminde ortaya çıkan ve birbirini izleyen gelişme daralmaları ifade eder Bu hareketler, ‘genişleme’, ‘duraklama’, ‘daralma’ ve ‘canlanma’ şeklinde olmak üzere başlıca dört aşamadır
Konjonktürel genişlememin en üst seviyesinde, milli gelir ve istihdam en üst noktaya ulaşır Bu nokta, ‘boom’ diye nitelendirilir Bu noktadan sonra, ekonomik canlılık sona eder ve ekonomi yeniden daralma sürecine girerDaralma sürecinin en düşük seviyesi, ‘depresyon’ veya ‘ekonomik çöküntü’ olarak nitelendirilir Depresyonun en önemli özelliği, üretim ve istihdamın hızla gerilemesi ve bunun sonucunda milli gelirin düşmesidir
Devri bütçe teorisi, 1929 Büyük İktisat Buhranından sonra ortaya çıkmıştırDevri bütçe, devlet bütçesinin ekonomideki üretim ve istihdam hacmindeki dalgalanmaları asgari seviyeye indirecek seviyede hazırlanmasını esas alan bütçe anlayışıdır Buna göre, iktisadı hayatta zaman zaman görülen devri hareketler (konjonktürel dalgalanmalar) karşısında, denk bütçe yetersiz kalmaktadır
Devri bütçe teorisi, ekonominin refah döneminde, bütçe fazlası politikası izlemesini, buna karşılık durgunluk döneminde ise, açık bütçe politikası izlemesini öngörür Bu suretle, devri hareketlerinin yükselme döneminde meydana gelen bütçe fazlası, durgunluk döneminde ortaya çıkan açıkların kapatılmasında kullanılabilir Bu nedenle, devri bütçe teorisinde esas olan, yıllık bütçe denkliği değil, ekonomideki iki refah dönemi arasındaki denkliktir
C-TELAFİ EDİCİ BÜTÇE TEORİSİ
Telafi edici bütçe teorisi, ekonomide özel kesim harcamalarının azalması sonucunda ortaya çıkan eksik istihdam durumunun giderilerek, ekonominin yeniden tam istihdamda dengeye kavuşması için, eksik olan özel kesim harcamalarının kamu harcamaları ile telafi edilmesidir
Bu teori, ekonomide üretimin düşmesi, işsizliğin artması ve buna bağlı olarak da milli gelirin gerilemesi ile ortaya çıkan soruların çözülmesinin ancak kamu harcamalarının artırılması ile mümkün olacağı esasına dayanmaktadır
Telafi edici bütçe teorisi, Keynes’in 1929 İktisat Buhranına İlişkin görüşlerinden hareketle ortaya atılmıştır Bu teoriye göre, ekonomi daralma dönemine girdiği zaman, devlet bütçe vasıtasıyla özel kesim harcamalarındaki eksiklik kamu harcamalarını kullanmak suretiyle telafi eder
Ekonomide eksik istihdamın söz konusu olduğu durumlarda, devletin kamu harcamalarını borçlanma ya da para basımı yoluyla finanse etmesi, enflasyona neden olmadan ekonominin tam istihdamda denge seviyesine ulaşmasını sağlar Bu nedenle, ekomomi tam istihdamda dengeye gelinceye kadar bütçe açıklarına göz yumulabilir Buna karşılık, ekonomi tam istihdama geldikten sonra bütçe denkliğine yeniden riayet edilir
D) MİLLİ BÜTÇE
Milli bütçe, bir ülkede, kamu ve özel sektörle birlikte tüm ekonomik birimlerin gelir ve gider tahminlerini gösteren bütçedir
Milli bütçenin hazırlanmasındaki amaç, devletin uyguladığı ekonomi politikalarının etkilerini ölçmek, uygulanan politikalarda görülen sapmaları düzeltmek ve ortaya çıkan sonuçların değerlendirilmesine imkan sağlamaktır
Milli bütçe, yıllık milli gelir hesaplarının sonuçlarını veren milli muhasebe kayıtlarını da yansıtır Milli muhasebe verilerinin ortaya konulması ile genel ekonomik hayatın işleyişi rakamsal olarak ortaya konulur Milli muhasebe kayıtları mevcut yapıyı ortaya koyar Milli bütçe ise, geleceğe ilişkin tahminleri yansıtır
4) BÜTÇE İLKELERİ
Bütçe ilkeleri, bütçenin hazırlanması, görüşülüp onyalanması, uygulanmnası ve denetlenmesi ile ilgili olarak göz önünde bulundurulması gereken kuralları ifade eder Başka bir deyimle, bütçeden beklenen fonksiyonların gerçekleştirilebilmesi için uyulması gereken başlıca kurallar, bütçe ilkeleri ya da prensipleri olarak nitelendirilir
Bilim adamları tarafından ortaya atılan bütçe ilkeleri, bütçenin hazırlık ve uygulama sürecinde uyulması gereken ideal esasları kapsamaktadır Mali literatürde birçok yazar tarafından genel kabul görmüş bulunan başlıca bütçe ilkeleri ana hatlarıyla aşağıda açıklanmıştır
A) GENELLİK İLKESİ
Bütçenin genellik ilkesi, devletin tüm gelir ve giderlerinin, olduğu gibi, yani gelir ve
giderler birbirine mahsup edilmeksizin bütçede yer almasıdır
Genellik ilkesini iki yönden ele almak mümkündür Bunlardan birincisi bütçede yer alacak rakamların gayrisafi tutarlar olmasıdır İkincisi ise, belli gelirlerin belli giderlere tahsis edlmemesi, yani ademi tahsistir

1) GAYRİSAFİ BÜTÇE USULÜ
Gayrisafi bütçe usulü, kamu hizmeti sunan kamu kuruluşlarının hem gelirlerinin hem
de giderlerinin olduğu gibi, yani birbirine mahsup edilmeden bütçede yer almasıdır
Bütçede yer alacak gelir ve giderlerin iki tür gösteriliş biçimi vardır Birincisi safi usul, ikincisi ise gayrisafi usuldür Safi usulde gelirler, tahsil masrafları düşüldükten sonra net tutarlar itibariyle bütçede gösterilirken, herhangi bir gider dolayısıyla gelir elde etmek mümkünse, söz konusu giderden, bu giderin yapılmasıyla doğan gelirler düşüldükten sonra arta kalan net tutarlar bütçede yer alır
Geçmiş dönemlerde uygulanmış olan safi bütçe usulünün bir başka işleyiş tarsı da şu şekilde idi: Belirli bir yörede yapılacak giderler, aynı yöreden elde edilecek gelirlerden mahsup edilerek gelir fazlası ya da gider fazlası biçiminde devlet bütçesinde yer alırdı
Gayrisafi bütçe usulünde ise, gelir ve giderler olduğu gibi eksiksiz olarak, yani birbirinden mahsup edilmeden bütçede gösterilir Bu usulde tüm kamu gelirleri olduğu gibi gelir bütçesinde yer alırken, bunların tahsili için gerekli olan masraflar da gider bütçesinde yer alır Örneğin, devlet tarafından memurlara ödenen maaş ve ücretler brüt, yani gayrisafi olarak bütçede gider olarak yer alırken, maaş ve ücretlerden yapılacak her türlü vergi kesintileri olduğu gibi kamu geliri olarak gelir bütçesinde yer alır
Safi bütçe usulünün en önemli sakıncası, gelir ve giderlerin gerçek miktarının bilinmesini önlemesidir Bunun sonunu olarak gelirlerden indirilen masraf miktarı ile giderlerden indirilen gelir miktarları, bütçeyi görüşüp onaylama yetkisini elinde bulunduran parlementonun denetiminin dışında bırakılmış olur Denetim eksikliğinin, kamu harcamalarında israfa ve bazı yolsuzluklara da neden olması mümkündür
Buna karşılık, gayrisafi usulde gelirler ve giderler, olduğu gibi bütçede gösterildiğinden, yani gelirin arkasına gider, giderin arkasına gelirin gizlenmesi söz konusu olmadığından, safi usulde sözü edilen denetim güçlüğü sakıncası ortadan kalkmaktadır
Türk bütçe sisteminde de gayrisafi usul benimsenmiş bulunmaktadır 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununun 41 Maddesine göre gelirler bütçeye tamamen gayrisafi olarak kaydedilir Bunların tahsil ve idaresi için gerekli giderler ise bu maksatla ayrılan ödenekten sarf edilir

2) BELİRLİ GELİRLERİN BELİRLİ GİDERLERİ AYRILMAMASI (Adem-i tahsis=Tahsis yapılmaması) İLKESİ
Genellik ilkesinin bir diğer anlamı ise, belirli kamu gelirlerinin belirli giderlere
ayrılmamasıdır Buna göre, kamu gelirlerinin tamamının bütün kamu giderleri için ayrılır Bu ilkeye göre, kamu gelirlerinin tamamı devlet hazinesinde toplanmalı ve buradan çeşitili kamu hizmetlerine öncelik sırasına göre ayrılmalıdır
Kamu gelirlerinin tamamı, bütün kamu hizmetleri için kullanılır Böylece bazı devlet dairelerinin bütçe ile kendilerine ayrılmış olan ödenek miktarını,, kendi özel gelirleri ile artırmaları önlenir
Ülkemizdeki bütçe uygulamalarında genel olarak bu ilke benimsenmiş olmakla birlikte bazı önemli istisnalara da rastlamak mümkündür Başta katma ve döner sermaye uygulamaları olmak üzere, fon uygulamaları, “tahsis yapılmaması” (adem-i tahsis) ilkesinin istisnalarını teşkil eder
B) BİRLİK İLKESİ
Bütçede birlik ilkesi, devletin tüm gelir ve giderlerinin tek bir bütçede toplanmasını
ifade eder Buna göre, devletin bir tek bütçesi olalıdır Tüm kamu gelir ve giderleri, mümkün olduğu ölçüde tek bir bütçe üzerinde gösterilmelidirböylece kamu gelir ve giderlerinin toplu olarak bir arada görülmesi sağlandığı gibi, kamu kesiminin milli ekonomi içindeki nispi önemi daha iyi anlaşılır Ayrıca yasama organı bütçeyi denetleme fonksiyonunun tek bir bütçe üzerinde daha etkin bir şekilde yerine getirme imkanı bulur
Bütçede birlik ilkesi, özellikle klasik görüşlerin hakim olduğu dönemlerde savunulmuştur Klasik görüşü savunanlar, devlet faaliyetlerinin mümkün olduğu kadar sınırlı ve buna bağlı olarak da kamu gelir ve giderlerinin hacim itibariyme dar tutulmasını istemişlerdir Bu görüşe göre, devlet bütçesi açık ve fazlalık verdirilmeden denk olarak sonuçlandırılmalıdır
Klasik görüşlerin hakim olduğu dönemlerde, bütçede birlik ilkesine uymak son derece koyadı Zira, o dönemde devlet bütçesi hacim itibariyle son derece dardı Buna karşılık, günümüzde devlet, üstlenmiş olduğu iktisadi ve sosyal bazı görevlerini daha etkin bir şekilde yerine getirebilmek için kamu harcamalarını arttırmak zorunda kalmıştır Bunun sonucu olarak, bütçe sisteminde önemli değişiklikler yapılmış ve zaman zaman bütçede birlik ilkesinin dışına çıkılması bir zorunluluk halini almıştır Bu yüzden, günümüzde bütçede birlik ilkesine mutlak manada uymak mümkün değildir Ancak, birlik ilkesinden ne ölçüde sapma gösterilirse, bütçenin özellikle yasam organı tarafından denetime o ölçüde güçleşir
Bugün katma bütçeler, özerk bütçeler, kamu iktisadi teşebbüslerine ait özel bütçeler, döner sermaye bütçeleri ile bütçe dışı hesap ve fonlar bütçede birlik ilkesinden önemli derecede sapmaları teşkil eden örneklerdir Devlet artık, idari hizmetleri ile iktisadi ve değişik nitelikteki işleri tek bir bütçede farklı bütçelere yer vermektedir

C) AÇIKLIK VE ALENİLİK İLKESİ
Açıklık ilkesi, bütçede yer alan gelir ve gider tahminlerine ilişkin bilgilerin, gerek
yasama organı üyeleri, gerekse bütçe hakkında kamuoyunda bilgi edinmek isteyen kişiler bakımındın açık ve anlaşılır şekilde düzenlenmesini ifade eder
Aleniyet ilkesi ise, bütçenin içeriği ve bütçe görüşmeleri ile ilgili olarak kamuoyunun kitle iletişim vasıtıları ile bilgilendirilmesini ifade eder
Sadece uzmanların ve uygulayıcıların değil, aynı zamanda toplum fertlerinin de giderlerin çeşitli kamu hizmetlerine ayrılan miktarları ile gelirlerin mahiyeti ve kaynakları hakkında doğru bir fikir edinebilmeleri açıklık ilkesine uyulması ile mümkün olur
Yine bu ilkesinin gereği olarak, bütçenin hazırlık aşamasından başlanarak, uygulanması ve sonuçlarının alınmasına kadar yapılan tüm işlemlerle ilgili bilgi ve belgelere hakkında halkın bilgi sahibi olması maksadıyla gerekli düzenlemeler yapılır Bunun için btüçenin görüşülüp onaylanma sürecindeki çalışmalar kamuoyuna duyurulduğu gibi, bütçe yasası resmi gazetede yayımlanmak suretiyle de herkesin bütçeyi tetkik ederek gerekli bilgiyi edinmesi imkanı sağlanmış olur
Ülkemizde, her yıl bütçenin görüşülüp onaylanma süreci basın yayın organları yanında radyo ve televizyon aracılığı ile de arıntılı olarak kamuoyuna yansıtılmaktadır Bu şekilde, halkın bütçe ile ilgili ayrıntılı bilgi edinmesini sağlamak için gerekli tedbirleri almak Aleniyet ilkesinin gereğidir
Öte yandan bütçenin uygulunması ve sonuçlandırılması işlemleri de kamuoyuna açık tutulur Bütçe uygulamalarının sonuçlandırılmasından sonra çıkarılan kesin hesap listeleri kanulaştıktan sonra resmi gazete vasıtasıyla kamuoyuna duyurulur
Açıklık ilkesinin önemli bir istisnası, “örtülü ödenek” uygulamasıdır Örtülü ödenek, isminden de anlaşıldığı gibi, içeriği ve nerelerde kullanılacağı hususunda açık bilgi verilmeyen ödenektir Bu ödenek, devletin gizli istihbarat hizmetleri için kullanılır
D) DOĞRULUK İLKESİ
Bütçenin doğruluk ilkesi, bütçede yer alan tüm bilgilerin gerçeği yansıtmasını ifade
eder Bütçe, devletin gelecek bir yıl içinde yapacağı giderleri ve bu giderleri karşılayacak gelir tahminlerini gösterir Bu yüzden bütçede yer alacak gelir ve gider rakamlarının gerçeğe uygun olması büyük önem taşımaktadır Bunun için gerek giderlerin, gerekse bunları karşılayacak gelirlerin, şişirilmeden olduğu gibi bütçede gösterilmesini sağlamak gerekir İşte, gelecek bir yıl içinde yapılacak giderler ile bunların finansmanı için toplanacak gelirlere ait rakamların gerçekçi bir biçimde bütçeye yansıtılması doğruluk ilkesinin bir gereğidir
Zamanımızda bütçe hazırlıklarına, önce giderlerin tespiti ile başlanmakta, daha sonra gelirler tahmin edilmektedir Bu yüzden bütçeyi denk bağlamak için giderleri olduğundan daha düşük, gelirleri ise olduğundan daha fazla göstermek doğruluk ilkesi ile bağdaşmaz
Bütçenin denklik ilkesi, doğruluk ilkesine uymakla gerçekleştirilir Kamu kuruluşları, ödenek tekliflerinin hükümet tarafından kısılacağını düşünerek, çoğu zaman ihtiyaçlarının üzerinde ödenek talebinde bulunur Bunun yanında hükümetler, “popülist” politikalar gereğince, başka bir ifadeyle seçim ekonomileri izeyerek gider bütçesini artırma eğiliminde olur Bu şekilde ortaya çıkan giderlerin bütçesinhi karşılayacak kadar kamu geliri olmadığı halde, gelir tahminleri bütçeye olduğundan fazla yansıtılır, bunun sonucunda mali yıl sonunda bütçe açıkları tahminlerin çok üzerinde gerçekleşir Bu nedenle, doğruluk ilkesine uyulması halinde, mali yıl sonunda fazla miktarda bütçe açıklarıyla karşılaşılmaz
E) ÖNCEDEN İZİN İLKESİ
Önceden izin ilkesi, devlet bütçesinin yasamna organının onayı olmaksızın yürürlüğe
giremeyeceğini ifade eder Buna göre, yasam organının henüz onaylamadığı hiçbir kamu harcaması yapılamaz Yine önceden izin ilkesi gereği, yasama organının onayı alınmadan kamu gelirleri de taplanamaz
Gerek anayasa, gerekse bütçenin hazırlık ve uygulanmasına ilişkin çeşitli hükümleri içeren genel muhasebe kanunu, bütçenin uygulamaya konulmadan önce yasama organınca onaylanması sureti ile gelirlerin tahsiline ve giderlerin ödenmesine imkan tanımaktadır
Yasama organının onayından geçtikten sonra mali yılmasışnad itibaren yürürlüğe konulan bütçede mali yıl içinde yapılması gereken değişiklikler için yine bu ilkeye uyulması gerekir Başka bir ifadeyle bütçe üzerindeki değişiklikler için yasama organının onayını almak zorunludur
F) GİDERLERDE TAHSİS (Ayırma) İLKESİ
Giderlerde tahsis yada ödenek ayırma ilkesi, çeşitli kamu hizmetlerine bütçe ile verilen
parasal sınırın üzerinde bir harcama yapılamayacağını ifade eder
Herhangi bir kamu kuruluşuna tahsis edilen ödenek, bu kuruluş tarafından istenilen şekilde kullanılamaz Ödenekler kamu kuruluşlarına belli miktarda ve belli amaçlarla verilir ve ancak verilen miktarla sınırlı olarak öngörülen amaçlar doğrultusunda kullanılabilir Bu nedenle, ayırma ilkesine göre bütçe kanununda yer alan ödenekler, nitelik, nicelik ve zaman bakımından olmak üzere başlıca üç şekilde ayrıma tabi tutulur
1) Nitelik yönünden ayırım
Nitelik yönünden ayırım, ödeneklerin bütç ekanunu ile ayrıldığı amaç doğrultusunda
kullanılmasını ifade eder Örneğin, bir kuruluşa kırtasiye alımı için verilen ödenek, kırtasiye dışında başka bir mal ya da hizmet alımı için kullanılamaz
2) Nicelik yönünden ayırım
Nicelik yönünden ayırım ise, bütçede yer alan ödenek miktarının üzerinde harcama
yapılamayacağını ifade eder Örneğin, herhangi bir kuruluşa, kırtasiye alımı için 100 milyar lira tahsis edilmiş ise, söz konusu kuruluş, kırtasiye alımı iin en çok 100 milyar lira harcayabilir
3) Zaman yönünden ayırım
Zaman yönünden ayırım ilkesi, bütçe kanunu ile verilen ödeneklerin, kullanım
süresinin bütçe kanununun süresiyle sınırlı olmasını ifade eder Örneğin, bir kuruluşa 2004 yılı için kırtasiye alımında kullanılmak üzere 100 milyar lira ayrıldığını varsayalım İlgili kuruluş bu ödenekten 2004 lılı içerisinde sadece 50 milyar lira kullandığında, geriye kalan kısmını gelecek yıl kullanamaz, kullanılmayan ödenek kısmı iptal edilir Yeni dönem için ayrıca ödenek verilmesi gerekir
Bütün bunlardan anlaşıldığına göre, giderlerde tahsis ilkesi gereğince, bütçe ile verilen ödeneklerin, yasama organının öngördüğü miktar, yer ve zamanla sınırlı olarak kullanılması gerekmektedir
G) YILLIK OLMA İLKESİ
Bütçenin yıllık olması, bütçenin uygulama süresinin bir yıl olmasını ifayder eder
Bütçe kanunu ile yasama organı tarafından yürütme organına verilen izin ve yetkinin süresi genellikle bir yıldır Ancak, bir yıldan daha kısa bir süre için hazırlanan bütçeler olabileceği gibi, bir yıldan daha uzun süreli bütçeler de olabilir
H) DENKLİK İLKESİ
Denklik ilkesi, bütçede yer alan gelir ve gider rakamlarının birbirne eşit olmasını ifade
eder Denklik, aslında bütçe fikrinin ruhunda vardır Ancak, denklik ilkesi, bütçenin mali yılın başında gelir ve gider rakamları itibariyle denk gösterilmiş olmasını değil, mali yılın sonunda bütçe gelir ve giderlerinin denk olarak gerçekleştirilmesini ifade etmektedir
Bütçenin denklik ilkesi, doğruluk ilkesi ile yakından ilgilidir Başlangıçta doğruulk ilkesinden hareketle tespit edilmiş olan rakamların, sonuçta birbirine denk olarak gerçekleşmesi mümkündür Dolayısıyla samimiyetten uzak olarak, rasgele tahminlere dayalı olarak hazırlanmış olan bir bütçenin gelir ve gider rakamlarının sonuçta denk olarak gerçekleşmesi mümkün değildir
Hükümetler, hazırladıkları bütçe tasarılarını genellikle denk olarak yasamna organının onayına sunarlar Ancak, mali yılmasındaki denkliğe rağmen, çoğu zaman mali yılın sonunda, gerçekleşen gelir miktarı tahmin edilen gelirin altında kalmaktadır Bu suretle doğan bütçe açıkları, açık finansman diye tabir edilen para basmak gibi tehlikeli yollardan karşılanmaya çalışılmaktadır Para basımı, zamanımızda enflasyonun en önemli sebeplerinden birisidir Bu yüzden bütçe denkliği son derece büyük bir önem taşamaktadır
4) BÜTÇE SİSTEMLERİ
Bütçe, kamu yönetiminde, belirlenen hedeflere ulaşmak için kullanılan araçların en
etkilisidir Devlet, her yıl kamu kesimi için ayrılan kaynakların hangi hizmetlerde ve ne ölçüde kullanılacağını bütçe ile belirlemektedir Bu yüzden kamu yönetiminin başarısı, geniş ölçüde bütçe imkanlarına ve bu imkanların etkin kullanımına bağlıdır
Kamu yönetimindeki gelişmelere paralel olarak bütçe sistemlerinde de önemli gelişmeler olduğunu görüyoruz Bütçe sistemlerini, bütçe tekniğinde meydana gelen gelişmeler ışığında başlıca iki kısımda incelemek mümkündür Bunlardan birincisi geleneksel ya da klasik bütçe sistemi, ikincisi ise modern bütçe sistemleridir
A) GELENEKSEL BÜTÇE SİSTEMİ
Bütçe sisteminin ilk şekli geleneksel ya da klasik bütçe sistemi olarak
nitelendirilmekteydir Geleneksel bütçe sistemi, aynı zamanda klasik mali anlayışın bir ürünüdür Klasik mali anlayışa göre önemli olan husus bütçe denkliğinini sağlanmasıdır Bütçe ile devlet, özel ekonominin işleyişini hiçbir surette etkilemeden, sadece özel kesim tarafından karşılanmayan milli savunma ve asayiş gibi kamu hizmetlerini yerine getirir
Geleneksel bütçe sisteminden beklenen görev, kamu harcamalarının yasama organınca
onaylandığı biçimde gercekleştirilmesini sağlamaktır Bunun için, yasama organı tarafından yürütme organına verilen ödeneklerin, mevzuata uygun olarak kullanılıp kullanılmadığına dikkat edilir Bu bütçe sisteminde, kamu hizmetlerinin etkinliğini sağlayacak düzenlemeler yoktur Yasama orğanının, kamu kesimi için ayırdığı ödeneklerin, ilgili harcama kalemlerinde kullanılıp kullanılmadığı hususu araştırılır
B) MODERN BÜTÇE SİSTEMİ
Devletin ekonomik hayatta üstlendiği fonksiyonların gederek artmasına paralel olarak
ekonomik politikaların en etkili araçlarından biri olan bütçe sisteminde de büyük gelişmeler olmuştur
İlk olarak birinci dinya savaşının arkasından 1929 büyük iktisat buhranı ve nihayet ikinci dünya savaşının ortaya çıkardığı şartlar, devletin iktisadi hayat içerisinde daha etkin görev olmasına neden olmuştur Diğer taraftan, sosyal devlet anlaşışında meydana gelen gelişmeler, başka bir deyişle, devletin toplumun her kesimine yardım elini uzatma düşüncesini benimsemesi ve teknolojik alanda meydana gelen gelişmelerin ülkeye kazandırılması gibi hususlar; bir yandan kamu harcamalarının artmasına sebep olurken diğer yandan devletin ekonomiye müdahale boyutunu genişlemesine neden olmuştur
Kamu harcamalarının giderek artması, yapılan harcamaların etkinlik ve verimlilik yönünden de ele alınması hususunu gündeme getirmiştir Bu yüzden, ülke yönetimini elinde bulunduranlar, devamlı değişen şartlara uygun bir tüçde sistemini geliştirmeyi önemli bir görev saymışlardır Böylece, istenen hedeflere en kısa zamanda ve en az kaynak kullanımı ile ulaşmayı sağlayacak yeni bütçe sistemleri geliştirilmiştir Bu şekilde ortaya çıkan başlıca modern bütçe sistemleri, “performans bütçe sistemi” ile “sıfır esaslı bütçeleme sistemi”, “planlama-proğramlama-bütçeleme sistemi” ile “sıfır esaslı bütçeleme sistemi”, “analitik bütçe” dir
1) Performans bütçe sistemi
Performans bütçe sistemine, “iş bütçesi” ya da “başarı bütçesi” de denir Bu bütçe
sistemi, 1912 yılında ABD de kamu harcamalarında verimliliğin artırılması amacıyla geliştirilmiştir Performans bütçe, kıt olan kaynaklarla en fazla kamu hizmeti üretimini amaçlayan bir bütçe tekniğider Bu nedenle, önemli olan yapılan harcamanın miktarı değil, harcamaların sonucunda elde edilen ürünlerin sağladığı faydadır Performans bütçe sisteminde, sayısal verilerden yararlanılmak suretiyle yapılan matematiksel analizlerde çeşitli kamu hizmetlerinin sağladığı faydalar ölçülmeye çalışılır
2) Program bütçe sistemi
Program bütçe sistemi, ilk olarak 1963 yılında ABD de uygulanmıştır Bu bütçe
sistemi, performans bütçe sisteminin gelişmiş bir şeklidir
Program bütçe sistemi, çeşitli fonksiyonlara ayrılan kamu hizmetlerinin, bütçede öncelik sırasına göyre programlanması esasına dayanır Programlar, alt programlara, alt programlar ise faaliyet ve projelere ayrılır
Program bütçe, kamu yönetiminin belirlenen amaçlarına ulaşmak için mevcut kaynakların alternatif programlar arasında tahsisinde, yöneticiler tarafından rasyonel kararların alınmasına imkan sağlayan bir bütçe tekniğidir